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加拿大農業支持政策和農業保險:發展和啟示

2020年08月06日 來源:環球印象(www.415429.tw)搜集整理

    1、引言
    作為一項有效的農業風險管理手段,農業保險已在環球100多個國家得到了推廣。其中,從環球范圍看,北美大陸(主要是美國和加拿大)是環球農業保險發展最早且最為發達的地區。在這兩個國家中,美國的農業保險廣為人知,成為許多國家學習的典范,中國農業保險的許多做法就借鑒了美國的經驗。而加拿大的農業保險雖然同樣發達,也有學者在介紹或比較發達國家經驗時對加拿大農業支持政策或農業保險發展情況進行了介紹,但僅有少數學者對加拿大農業保險的發展進行了專門介紹,將農業保險納入加拿大整個農業支持政策框架內進行分析和考察的文獻更為缺乏。事實上,加拿大和美國農業保險的運作模式有所不同,美國農業保險的管理和補貼是聯邦政府的職責,具體由美國農業部風險管理局和聯邦農業保險公司(FCIC)負責,各州并不參與,而加拿大農業保險的管理和補貼是由聯邦政府和省政府合作進行的,這一點和中國更為相似。因此,加拿大農業保險的經驗,尤其是聯邦政府和省政府在農業保險項目中責權利分配的經驗,對于中國有機整合中央政府和地方政府的力量,強化新時期政府對農業保險的領導和規劃顯然更有參考價值和借鑒意義。
    2017/2018年度是加拿大舊的農業支持政策(GoingForward2)即將到期、新的農業支持政策在討論制定的時間節點,加拿大各界對其農業支持政策包括農業保險政策的優缺點和發展方向進行了深入的討論。這些討論為筆者全面了解、梳理和借鑒加拿大農業支持政策及農業保險的演變和發展提供了極佳的素材。筆者根據加拿大各界近年在學術研討會上發布的相關報告以及相關文獻資料,對加拿大農業支持政策和農業保險政策的歷史演變和最新進展進行了較為全面系統地梳理,研究發現:①農業保險在加拿大農業支持政策中的地位非常重要,幾乎伴隨了加拿大農業支持政策發展演變的全過程。②加拿大除了積極發揮農業保險作用之外,更加注重農業保險和其他農業政策工具的協調配合。③制度建設是加拿大農業保險獲得成功的重要保障。本文的貢獻是在農業支持保護政策體系的大框架下,對加拿大農業保險政策的地位、發展演變和運行體系進行了較為系統深入的分析,首次對加拿大農業保險合同的發展演變和歷年合同要點進行了梳理,這對中國農業支持保護政策的完善和農業保險政策的升級換代都具有積極的指導價值。
    在內容安排上,本文分為5個部分。優質部分為導言;第二部分對加拿大農業支持保護政策的歷史演變和現有體系進行梳理;第三部分對加拿大農業保險在整個農業支持體系中的地位以及發展現狀進行介紹;第四部分對加拿大農業保險運作機制尤其是聯邦政府和省政府在其中的職責和分工進行介紹,并以曼尼托巴省農業保險合同為例,對加拿大農業保險的發展演變進行分析;第五部分對全文進行總結,得出啟示和借鑒。
    2、加拿大農業支持政策的歷史演變和現有體系
    2.1    加拿大農業支持政策的發展演變
    加拿大農業支持政策的演變大體分為4個階段。優質階段是1867-1945年的萌芽期。在這個階段,加拿大政府秉持自由市場經濟理念,并不愿意直接干預市場,對農業的支持主要是通過提供貸款優惠的方式進行,主要法案有農業貸款法案和草原農場政策。第二階段是1945—1980年的初創期。這個階段是加拿大農業支持政策的重要時期,政府改變了原來的不介入市場的態度,認為支持農業是其應負的責任和義務,優質次開始介入農產品市場。其標志性的法案是:《農業穩定法案》《大草原糧食預付款法案》和《農業保險法案》。第三階段是1980—2000年的強化期。這個時期加拿大農業收入受環球貿易和美國政策的影響加大,開始通過完善和修改已有政策來強化和重構其農業安全網。標志性的項目計劃是毛收入保險計劃和凈收入穩定計劃,前者因產品設計缺陷以失敗告終,后者因其“公平”性受到歡迎,一直延續至今。第四階段是2000年之后的完善期。進入2000年以后,加拿大聯邦政府和省政府感到有必要建立起一個全面的農業安全網,2000年7月簽訂了農業政策框架協議,覆蓋了5個廣泛的政策目標:風險管理、更新、環境、食品安全和質量以及科學研究。2003年加拿大推出了針對商業農場的商業風險管理(BusinessRiskManagement,BRM)框架,之后歷經GoingForward和GoingForward2農業政策框架的修改完善。目前,加拿大農業支持政策已形成以農業風險管理為核心、非風險管理為補充的農業支持框架。需要指出的是,這個時期加拿大農業支持政策的一個顯著特點是,與美國農業法案類似,每5年或6年一更新。
    2.2    加拿大農業支持政策的現有框架
    目前,BRM框架是加拿大農業支持政策中最為核心的部分,該框架由5個計劃組成,其中前4個最為重要。一是農業穩定計劃(AgriSta-bility),該計劃類似于全農場收入保險,保障的是全農場的經營收益或利潤,當農場的利潤降幅超過30%時,政府開始進行補償,補償金額等于利潤降幅的70%。二是農業投資計劃(AgriIn-vest),該計劃的本質是農場收入支持計劃,目的是為了保證農場經營的現金流動性,主要做法是農場主把農場經營凈收入的一定比例(很大1%)存入銀行的特定賬戶中,政府對該賬戶資金進行等額配套。三是農業保險計劃(AgriInsurance),這個計劃是對農作物因不良天氣而遭受的損失進行賠償的一種保險計劃,目前只承保生產風險。四是農業恢復計劃(AgriRecovery),該計劃是一個事后的災后援助計劃,類似于中國的政府災害救濟計劃。五是農業風險支持計劃(AgriRisk),該計劃是專門用于支持研究和創新項目試點的計劃,如加拿大的西部畜牧價格保險計劃就是這個計劃在提供資助。

圖1 加拿大BRM框架內4個計劃之間的關系和銜接

                                                                   圖1 加拿大BRM框架內4個計劃之間的關系和銜接
    上述4個計劃是有機結合的,共同為加拿大農場主提供風險保障。圖1是加拿大農場主在BRM保障下收入情況的一個典型例子。正常年景下農場主經營某作物或畜牧業的收入為50萬加元(1加元約合5.17元人民幣,2019),其中,可變投入成本(AllowableCosts)30萬加元、分攤的固定投入(FixedCosts)15萬加元、收益20萬加元、純利潤盈余(Profit)5萬加元。如圖1左二柱所示,該農場主享有兩方面的風險保障:①農業保險保障(保額40萬加元,假定保障水平為80%)。②農場收益降低風險保障(賠付觸發點為收益低于44萬加元,保障程度為收益降幅高于6萬加元部分的70%)。當農場主的實際收入為25萬加元時(右一柱右二柱下面部分),如該農場主購買了農業保險,則其可從農業保險計劃獲得15萬加元的賠償,從農業穩定計劃獲得2.8萬加元賠償[(44-40)*0.7],總收入為42.8萬加元+農業投資計劃得到的政府配套儲蓄額;如該農場主沒有購買農業保險,則其可從農業穩定計劃獲得13.3萬加元的賠償,其總收入為38.3萬加元+農業投資計劃得到的政府配套儲蓄額。
    3、加拿大農業保險的地位和發展現狀
    3.1    農業保險計劃在加拿大BRM框架中的地位
    如上文所述,農業保險在加拿大有著悠久的歷史,不僅出現在了加拿大農業支持政策的優質個階段,也是加拿大優質個聯邦—省—地區(FPT)的成本分攤項目,同時也是BRM框架中從加拿大農業支持政策第二個階段起一直延續至今的計劃之一,因此可以說,農業保險在加拿大農業支持政策中有著重要的地位。圖2給出了加拿大政府農業支持項目對農場主收入貢獻度的統計數據圖表??梢钥闯?,2013—2017年,加拿大政府支持項目對農場主的總支持力度每年都在20億加元左右,除2014年以外農業保險對農場主收入的貢獻都在10億加元以上,近3年占比都在50%以上,這說明農業保險在加拿大農場BRM框架體系中處于中心地位。除統計數據以外,加拿大曼尼托巴省農業部在對BRM框架進行評述和分析時,也發現農業保險受到農業行業和農業組織的強烈支持和擁護,這也說明了農業保險確實在加拿大農業風險管理體系中處于重要的核心地位。

圖2 政府支持項目對加拿大農場主的貢獻度

                                                      圖2 政府支持項目對加拿大農場主的貢獻度
    3.2    加拿大農業保險的現狀
    加拿大農業保險非常發達,不管是按參保農戶數量統計還是按照承保面積統計,加拿大農業保險的覆蓋率都很高。農業保險的農場主參保率全國平均為68%,以加拿大最為主要的兩種作物———谷物和油菜籽為例,農業保險面積覆蓋率全國平均為77%,部分省份如曼尼托巴省覆蓋率達到了95%。加拿大農業保險產品目前主要分3種:優質種為主流的是作物產量多災害險(MPCI),約占農業保險總保費收入的80%;第二種保險產品是冰雹保險,該產品完全是商業性的,約占農業保險保費收入的20%;第三種保險產品是近年推出的西部畜牧價格指數保險(WLPIP),該產品作為一種農業保險創新,主要是為了解決加拿大本土沒有期貨市場、降低匯率和基差風險,為生豬和肉牛養殖農場提供類似于看跌期權的價格風險保障而設立的,但目前市場規模非常有限。分區域看,雖然加拿大農業保險已覆蓋全部10個省份,但主要集中在薩斯喀徹溫省、艾伯塔省、安大略省和曼尼托巴省,這4個省份是加拿大最主要的農業保險市場,占全國農業保險總保額的86.6%。
    另外,加拿大農業保險的一個顯著特點是:經營成本費很低,平均經營管理費用占總保費的比例,全國平均為7%,主要糧食產區———草原三省(曼尼托巴省、薩斯喀徹溫省和艾伯塔省)農業保險的費用率都在5%~6%。而美國農業保險的經營管理費用率高達35%,中國農業保險的經營管理費用率也從最初的15%上漲到2018年的24%。
    4、加拿大農業保險的運作機制和發展演變
    4.1    加拿大農業保險的運作機制
    加拿大農業保險計劃受聯邦政府和省政府的共同管理,但各省農業保險業務由各省皇家農業保險公司壟斷經營。聯邦政府的職責是:①監督各省農業保險運營。②提供保費、經營管理費補貼和再保險支持。③對省級保險公司的精算結果進行審核和批準。
    省政府的職責是:①具體監管本省農業保險運營。②提供保費補貼和經營管理費補貼。③雇傭精算團隊對農業保險費率厘定方法進行評估和修改。④評估本省農業保險的可持續發展能力。需要指出的是,雖然加拿大農業保險是由國有的保險公司具體運營的,但政府,不管是聯邦政府還是省政府,并不干預公司的日常經營,只是根據雙方的合同協議對農業保險開展情況進行監管,確保農業保險惠民可持續。

圖3 加拿大農業保險再保險運行機制

                                                                      圖3 加拿大農業保險再保險運行機制
    除上述職責方面分工外,加拿大聯邦和省政府在農業保險中的合作主要體現在農業保險再保險的安排和支持上。圖3是加拿大農業保險再保險運行機制,可以看出,加拿大農業再保險運作可以分為4步。優質步,農場主在3月15日前購買保險(一般在3月15日保險公司能夠確定當年的承保規模),農場主購買保險、繳納40%的保費,省政府補貼24%保險費,聯邦政府補貼36%保險費。第二步,保險公司在3月31日看再保險基金(有一個省再保險基金,還有一個聯邦再保險基金)的盈利情況,如果再?;鹩刑潛p,且保險公司的盈利超過當年保費收入的50%,保險公司就要補繳再保險費,彌補再保險基金的虧損。如果省再保險基金和聯邦再保險基金都為虧損狀態,則兩個基金各得到補繳費用的50%,如果只有一個基金虧損則就補一個。第三步,保險公司在4月1日看兩個再保險基金的總盈余情況,如果兩個基金合起來還是虧損,則按照規定再次補繳再保險費,可以分15年補繳。補繳數額等于虧損總額的1/15。第四步,保險公司補繳再保險費之后要繳納當年的再保險費,具體要看聯邦再保險基金、省級再保險基金和保險公司盈余基金的盈利虧損情況,再保險費的多少根據盈余的比例不同而不同,盈余多則再保險費就少。第五步,12月15日,保險公司確定了當年的最終賠付額,如果保險公司賬戶有盈余,首先是公司進行賠償,只有公司完全賠盡了才可以從這兩個再保險基金里面領錢,具體數額是省再保險基金提供差額的40%,聯邦再保險基金提供差額的60%。
    4.2    加拿大農業保險的發展演變———以曼尼托巴省為例
    本部分選擇從保險合同的視角來審視曼尼托巴省農業保險的發展演變,這主要是因為:保險合同是保險最重要的載體,保險合同上規定了保險雙方的責任義務以及運行規范,保險合同的演變中體現出了農業保險的發展和完善過程。

圖4 曼尼托巴省農作物保險合同的演變和歷年要點

                                 圖4 曼尼托巴省農作物保險合同的演變和歷年要點
    圖4是1960年至今,曼尼托巴省農業保險公司(MASC)的農業保險合同要點圖,可以看出,MASC根據農業保險的實踐情況,每過5年就會對農業保險合同進行一次修改和完善,通過合同制度及時彌補發現的漏洞和不足,使得農業保險合同日益完善和周全。1960年的MASC農業保險合同只有15條條款,相對簡單,但有3點值得注意:①與中國現行農業保險條款一樣,當時的農業保險合同中有一個分階段賠付(即根據作物受災的時期,對保險金額進行調整)的規定,這可能為中國農業保險合同中設置此項規定提供了借鑒。②與中國農業保險條款中籠統規定保單的簽訂日期(在作物播種前)不同,MASC的保險合同有一個具體到日期的承保截止日,這樣的規定方便量化和比較,有效避免了“倒簽單”的問題①。③保險合同中規定,農場主在購買農業保險的同時,要將種植什么作物、種植多少、在哪里種植等信息提交給保險公司,這樣的規定使得保險公司收集和累積了大量農業生產數據,一方面降低了后期的監管成本;另一方面也為后期產品開發和政策條款設計提供了基礎數據。
    1965年,MASC對農業保險合同進行了優質次修改,對種植報告的規定更為詳細,承保截止日期向后延遲,對兩個階段賠付的規定也更加詳細。
    1970年農業保險合同增加到20多條條款,增加了對被保險人身份(土地所有者和租賃者)及相應保險賠償的認定和規定。在中國土地流轉增多的情況下,這一點非常值得借鑒。1975年農業保險合同增加了對被保險標的質量的規定,實現了“質量好賠付多,質量差賠付低”。質量因素目前在中國農業保險中還沒有考慮,農產品質量和保險賠款還沒有掛鉤,這應該是中國農業保險下一步精細化發展要解決的問題。1990年農業保險合同中引入了個體生產效率指數(IPI),首次實現了按照農場來核算并收取保險費,較好地解決了農業保險定價不能精確到戶、農民存在逆向選擇的問題。2000年之后是MASC農業保險合同的成熟期,這時的農業保險合同已經非常完善和成熟,文字表述更加規范、相關規定也更加詳細,但內容變化不是特別大。
    5、經驗和啟示
    分析加拿大農業支持政策的演變歷史、農業保險和其他相關政策的協調分工以及加拿大農業保險項目本身的運作機制和變遷,筆者認為以下5個方面尤為值得中國學習和借鑒。
    5.1    農業支持保護政策應該與時俱進、適時調整
    農業政策是一門研究政策如何影響農業生產以及農業行為如何影響政策制定的學問,任何政策都是根據當時的時代背景和國內外發展形勢、為解決特定問題而提出和創立的,都具有時效性,因此一定要對農業政策進行定期調整,以保持政策的活力和有效性。
    在這點上,美國和加拿大的農業支持政策每隔5~6年就進行一次調整的做法值得中國借鑒。
    5.2    農業支持政策要尋求不同政策工具之間的協調配合
    一國農業農村產業的發展會存在方方面面的問題、面臨諸多方面的制約,一項農業支持政策要想同時解決這些問題、達到多個目標是不可能的。盡管農業保險在加拿大農業政策體系中處于核心地位,但加拿大在2003年創設以及后面數次修訂的BRM框架中堅持農業保險計劃和農業投資計劃等其他3項政策相互配合(如在BRM框架中,農業穩定項目瞄準的是農場長期利潤,而農業保險項目針對的是短期一年內農作物的產量降低風險),這種做法適應丁伯根原則,值得中國學習和借鑒。
    5.3    明確中央政府和省級政府在農業保險發展中的職責、分工及與市場的邊界
    雖然國際經驗表明農業保險的發展離不開政府的支持,但政府在農業保險發展中應該扮演規則制定者和裁判員的角色,而不應該介入保險操作之中(如干預保險賠款和市場份額分配),加拿大在這方面的經驗(政府并不干預國有農業保險公司的具體運營)值得借鑒。另外,加拿大農業保險發展中,聯邦政府負責宏觀規劃,制定發展原則和指導框架,由各省政府具體負責本省農業保險的發展管理,并通過農業保險再保險機制發揮中央和地方的合力。這種做法使農業保險發展既能統一領導和規劃,又能因地制宜、發揮地方的積極性,較好地處理和理順了中央和地方的關系,也值得中國學習和借鑒。
    5.4    大力加強農業保險制度建設
    從國際經驗看,農業保險發達的國家無一例外是農業保險法律法規非常完善的國家。本文介紹了加拿大農業支持政策和農業保險政策隨著時代的發展數次修改,每一次調整的背后都有一個或幾個政策法規在后面進行支撐,法律法規的出臺規定了相關主體的責任、權利和義務,有效約束了相關主體的行為,制度建設很好地保障了政策的執行效果。除此之外,農業保險的微觀制度(如農業保險合同規范)建設也不可少。另外,加拿大的農業保險合同規定的非常全面細致,對相關主體的責任、運作流程和操作辦法都有很詳細的規定,對農業保險實務具有很強的指導價值,這種做法可以極大地避免實踐中人為因素的影響,確保農業保險惠農的可持續性。
    5.5    鼓勵開展深入扎實的科學研究,用研究提升農業保險的生命力
    加拿大非常重視科學研究政策創設在農業保險發展中的作用。如在加拿大核心的農業支持政策BRM框架內,其中一個就是鼓勵科學研究和探索創新的農業風險計劃(AgriRisk),從這點可以看出加拿大政府對科學研究的重視程度。當前,雖然學界對農業保險問題的研究數量不少,但重要的基礎性理論制度研究和有指導性的嚴謹實證研究偏少,對農業保險發展的指導性不足,也缺乏專門的研究布局,因此,建議中國有關部委設置專門的研究課題,加強農業保險頂層設計研究和深入的實證研究,用科學研究提高中國農業保險的生命力。
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2020年08月06日

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