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阿根廷的油氣開發政策與中阿能源合作

2020年07月07日 來源:環球印象(www.415429.tw)搜集整理

    阿根廷是南美地區油氣資源較豐富的國家,20世紀80年代已實現油氣自足;90年代油氣產業私有化后吸引了大量外資,獲得了快速發展。然而,2001-2002年的經濟危機和政治動蕩對阿根廷油氣產業的發展產生嚴重影響。其結果是,2004-2008年間,由于天然氣供應不足,阿根廷多次爆發能源危機,這種危機對阿根廷向智利、烏拉圭等國的油氣供應產生影響。在阿根廷的能源消費中,油氣消費占絕對主導地位,因此,本文以分析阿根廷的能源危機為切入點,探討其油氣政策的演變,以此評估中阿能源合作的前景及風險。
    一、阿根廷能源危機的基本特征
    阿根廷的能源危機確實與其能源需求的周期性變化有關,但根源則在于能源管理體制與市場機制不協調。尤其在2005-2008年期間,國際油氣價格急劇上漲,而阿根廷國內對油氣價格實行凍結,挫傷了油氣公司擴大投資的積極性,勘探開發投資嚴重不足。與此同時,基于國內外油氣的價格差,油氣公司受利潤驅動卻不斷擴大出口??梢?阿根廷爆發的能源危機,既是政府失去對油氣產業控制的結果,又是政府和市場雙重失靈的產物。通過計算油氣儲量、產量、消費以及能源消費結構的比重變化等指標,可以發現阿根廷能源危機的基本特征。
    優質,已探明的油氣儲量不足且呈下降趨勢。以經濟和人口規模計算,阿根廷的油氣資源并不豐腴。2009年阿根廷已探明的石油儲量為26億桶,分別占南美和世界儲量的1.32和0.2;已探明的天然氣儲量為0.37萬億立方米,分別占南美和世界儲量的4.9和0.2(表1)。就儲采比而言,按照阿根廷當前油氣開采速度,石油和天然氣的儲量只能維持開采10年左右。1999-2009年,油氣探明儲量呈明顯下降趨勢,石油和天然氣儲量分別下降了16和49.3。石油和天然氣在阿根廷能源消費中居主導地位,而儲量大幅度下降勢必使阿根廷存在潛在的能源危機。

表1 阿根廷已探明油氣儲量

                                                            表1 阿根廷已探明油氣儲量
    第二,油氣需求增長速度高于其產量增幅,供求關系矛盾難以緩解。2004-2008年,隨著經濟恢復并保持高位增長,阿根廷的油氣需求陡然驟增,而油氣產量增加緩慢,一些年份甚至有所下降,導致油氣供需矛盾多年內未能得到緩解。從油氣產量看, 2001-2009年,石油產量一直呈下降態勢,年均下降2.5,由2001年的4150萬噸降至2009年的3380萬噸;2004年的降幅很大,比2003年下降了5.97(圖1)。2003-2009年,天然氣產量“先增后降”:2003-2006年年均增長4,而2007-2009年的天然氣產量卻年均下降了3.9。從油氣需求看,2002-2008年,石油消費由1710萬噸升至2380萬噸,年均增長5.67;與此同時,天然氣消費由2800萬噸油當量升至4000萬噸油當量,年均增長6.13。油氣產量和需求這種非同步性、非匹配性的變化,使阿根廷的能源供求關系一直處于失衡狀態。

圖1 2001-2009年阿根廷油氣產量和消費量年度變化(單位:%)

                                                                          圖1 2001-2009年阿根廷油氣產量和消費量年度變化(單位:%)
    第三,能源消費高度依賴汽油,消費結構缺乏調控彈性。阿根廷能源消費高度依賴油氣,能源消費結構多年來變化甚微。2003-2009年,油氣始終是阿根廷一次性能源消費的主體,所占比重高達84,其中石油消費占31,天然氣消費占53(圖2和圖3)。而水電、核能和煤炭僅占一次性能源消費的16左右,其中水電占10以上。水電消費由2003年的770萬噸石油當量增至2009年的920萬噸石油當量。核能消費占有一定比重,由2003年的170萬噸石油當量增至2009年的180萬噸石油當量。煤炭在阿根廷能源消費中所占比重較小。2003-2007年煤炭的消費量保持在年均62萬噸油當量,自2008年以來,煤炭消費量有所增加,2009年的消費量為110萬噸油石當量(表3)。除政策制度性因素以外,僵化的能源消費結構是阿根廷爆發能源危機的結構性因素。

圖2 2003年阿根廷一次性能源消費結構

                                                                                           圖2  2003年阿根廷一次性能源消費結構

圖3 2009年阿根廷一次性能源消費結構

                                                                                            圖3  2009年阿根廷一次性能源消費結構
    以上數據表明,天然氣供應短缺或不足,勢必會引起阿根廷的能源危機。阿根廷政府和油氣公司對爆發能源危機的看法各執一詞:政府認為,油氣產業私有化之后,私人油氣公司投資不足才導致能源危機的爆發;而油氣公司則認為,2002年以來政府凍結油氣價格和提高出口關稅導致公司利潤的下降,以及政府的嚴格監管才抑制了擴大投資的能力和動力。毋庸置疑,政府缺乏長遠的能源發展戰略,以及未能對油氣公司提供充分的激勵機制才是阿根廷爆發能源危機的關鍵所在。
    二、阿根廷油氣政策的演變
    阿根廷油氣開發政策的演變大致可分為三個階段:1967-1989年、1990-2001年和2002年至今。優質階段以1967年頒布的碳氫化合物法《第17.319/67號法》為標志,確立了由政府控制油氣產業的管理體制;第二階段以對油氣產業實施私有化、放松政府管制為特征;第三階段以強化政府對油氣產業發展的主導權為目標。
    (一)優質階段:政府確立了對油氣產業實行壟斷的管理體制
    20世紀四五十年代,阿根廷65的能源消費依賴進口。1958-1962年,阿根廷與多家外國石油公司簽訂了石油開采合同。為發展本國的油氣工業,阿根廷曾一度發起了“石油戰役”。但是在1963-1966年間,由于政府更迭,阿根廷廢除了與外國石油公司簽訂的合作合同,油氣工業的發展受到挫折。1967年,阿根廷頒布了碳氫化合物法《第17.319/67號法》,確立了政府主導油氣產業發展的管理體制。至20世紀80年代,阿根廷政府對油氣工業所有部門和公共服務實行全面控制。國家石油公司(YPF)一直壟斷著油氣勘探和開發業務,而國家天然氣公司(GDE)則壟斷著天然氣的運輸和銷售業務。私有油氣企業只有同YPF簽訂服務合同,才能參與勘探和開采,所產的石油和天然氣必須按控制價格賣給YPF和GDE兩家國有油氣公司。
    (二)第二階段:對油氣產業實行私有化
    90年代,阿根廷大多數國有油氣公司被私有化,油氣上游的勘探、開發開始向私人投資開放。私人油氣公司可直接獲得油氣區塊,并對生產的油氣享有所有權。GDE被拆分成北方天然氣運輸公司(TGN)和南方天然氣運輸公司(TGS)兩家私有公司及8家地區性的銷售公司;YPF公司也被西班牙石油公司雷普索爾收購,隨之改名為“雷普索爾—YPF”。
    值得一提的是,1992年5月阿根廷頒布的《第24.076號法》確立了私人公司天然氣運輸和銷售的監管框架。根據這一法律,1993年成立了天然氣下游監管機構ENARGAS,負責監管天然氣運輸、銷售和價格調整。天然氣運輸和銷售的特許合同期限一般為35年,可再延長10年。天然氣價格以井口市場價格為基準價,附加一定的運輸和銷售費用。在定價周期上,以5年為一周期用美元計價確定基礎價格,并每6個月根據通脹情況進行調整。運輸和銷售公司可根據情況5年之內有權向ENARAGS申請提高費率,但必須經過ENARAGS的授權并舉行聽證會。因此,聯邦政府、省政府或市政府若對天然氣增加稅收,或其他因素導致價格的上漲,其最終的負擔都將轉嫁給消費者。
    隨著對油氣產業的私有化和放松管制,阿根廷油氣勘探開發和基礎設施建設吸引了大量外資,并帶來了油氣技術轉讓、環境污染緩解、高效率和高產能及低廉的油氣價格。私人部門對油氣上游的參與被認為是這一階段油氣產量增加的主要原因,油氣公司有權在國內自主銷售或出口所產的油氣,價格也不會受到限制。
    (三)第三階段:增強政府對油氣產業發展的主導權
    以2002年頒布的《經濟緊急法案》、凍結油氣價格為標志,阿根廷油氣政策進入了以“強化政府對油氣產業的控制力和主導權”為目標的調整階段。這一階段的油氣政策可分為兩類:一類是制度性的調整措施,包括成立國家控股的油氣公司(ENARSA)、強化國家能源秘書處的油氣政策管理職能、創建油氣基礎設施投資信托基金等;另一類是為緩解油氣供求矛盾而采取的應急性措施,包括限制油氣供應、擴大油氣進口、提高油氣出口關稅、啟動海上油氣勘探等,其中一些應急性措施是阿根廷《2004-2008年國家能源計劃》的核心。
    優質,凍結油氣價格,確立新的油氣價格形成機制。根據2002年的《經濟緊急法案》,凍結油氣價格,嚴格禁止油氣價格指數化。與此同時,政府與油氣供應商重新談判服務特許合同,其中包括運輸和銷售合同等。為完善天然氣商業交易和價格形成機制,根據2004年的《第180/04號法》,阿根廷建立了“天然氣電子交易市場”,以形成更加透明的天然氣供需和交易信息。2005-2008年,由于國際油氣價格不斷上漲,而國內油氣價格被凍結,這引起國內油氣供應商的日益不滿,且政府的財政補貼壓力有增無減,政府于2007-2008年對油氣用戶進行了分類,部分提高了工業企業的油氣使用價格,并逐步提高居民用戶的用氣價格。
    第二,強化國家能源國務秘書處對油氣產業發展的監管職能。2003年,對政府部門實行調整后,國家能源國務秘書處設在國家投資、服務和規劃部內,是油氣產業行政管理和能源政策的執行部門。根據2003年《第27號法令》,這一秘書處擁有以下油氣管理權限:制訂油氣市場的發展規劃,鼓勵競爭和提高能源資源配置效率;監督油氣公司的勘探行為和環境保護;代表國家,負責國際能源合作談判;監督油氣勘探、開發、運輸和銷售各環節。
    第三,提高油氣出口關稅,以優先滿足國內能源需求。因國內油氣需求壓力,政府不斷提高出口關稅。以石油出口關稅為例。2002年2月,按照每桶原油井口價格,征收20的關稅;2004年5月,這一稅率提高至25;同年8月,出口稅調整為滾動征收,稅率為25-45。政府確定這一稅率的根本目的在于迫使石油公司首先滿足阿根廷國內的市場需求。
    第四,擴大省級政府的油氣勘探管轄權。1989年以前,聯邦政府擁有所有的油氣資源管轄權。90年代,不少油氣田的管轄權逐步移交給地方政府。根據2003年通過的《第546/03號法》,聯邦政府將尚未租讓出去的油氣管理權劃撥給各省,承認各省享有油氣勘探、開發、轉讓、運輸等職能。而根據2007年的《第26.197/07號法》,已簽署執行的和新的油氣勘探特許權合同都由地方政府管轄,而只有海上石油勘探則由聯邦政府負責。值得一提的是,阿根廷各省都擁有自己的勘探開發合同模式,但必須遵守《第17.319/67號法》。例如,2004年3月,內烏肯省制訂了新的《油氣法》,規定省政府擁有油氣探勘和開采的管轄權,可通過公開招標油氣發包勘探和開采協議;2005年9月,圣胡安省頒布的《油氣法》也制訂了油氣勘探開采標準合同。
    第五,設立信托投資基金,擴大油氣基礎設施投資融資渠道。2004年的能源危機使阿根廷天然氣運輸能力不足的問題日益突出。為此,政府出臺一些措施以促進天然氣運輸系統的投資。根據2004年頒布的《第180/04號法》,為支持油氣管道建設,阿根廷成立了信托基金,資金來源包括油氣稅收、國際金融機構貸款等。該基金強化了國家投資、服務和計劃部對油氣產業投資的管理權,而對私人油氣公司的投資則產生了“擠出效應”。
    第六,成立國家石油公司,重啟海上油氣勘探。2004年12月,為加強政府干預,規范與外國公司的合作行為,阿根廷組建了國家石油公司(ENARSA)。聯邦政府持有這家公司53的股份,省政府持股12,其余35的股份在證券市場上流通。ENARSA的主要目標是與國內外石油公司合作開發新的油氣資源,擴大天然氣生產,增加油氣運輸能力,特別是重點加強海上石油的勘探和生產。聯邦政府已將所有未出讓的海上勘探區塊轉到這家公司名下,并賦予其與外國公司合作的權利。2008年10月,阿根廷時隔30年后重新啟動海上石油勘探,制訂了開發海上油氣資源的計劃,每年進行兩輪油氣勘探開發國際招標。根據招標規定,ENARSA在勘探和開采項目中的份額至少占51。若發現石油儲量并試產后,這一比重高可提高至60。目前,ENARSA與普索爾—YFP公司、智利SIPETROL石油公司合作已在阿根廷南部沿海開始勘探。
    第七,加強與玻利維亞、委內瑞拉和巴西的油氣合作。2006-2008年,為解能源危機的燃眉之急,阿根廷與玻利維亞和委內瑞拉簽署了多個油氣合作協議,涉及油氣貿易、勘探、開發及油氣管道建設。根據阿根廷與委內瑞拉于2004年4月簽訂的“糧食換石油協議”,委內瑞拉國家石油公司以優惠價格向阿根廷提供原油。根據阿根廷與玻利維亞于2007年達成的協議,2008年玻利維亞每天向阿根廷出口天然氣700萬立方米。2008年1月,連接阿根廷和玻利維亞的輸氣管道工程啟動,預計將于2010年年底竣工;同年2月,阿根廷、玻利維亞和巴西3國成立了一個部長級工作小組,以協調3國的能源政策。
    由于受資金、技術等諸多因素的制約,阿根廷第三階段的油氣政策調整仍在繼續。阿根廷的油氣政策不僅僅是單純的經濟問題,而且演化成了政治問題,涉及多個利益主體之間的博弈,如政府與石油公司之間、聯邦政府與地方政府之間、不同黨派之間,甚至選民與執政黨之間。油氣政策問題的過度“政治化”,已嚴重扭曲了市場機制對油氣產業發展的促進作用。受國際金融危機沖擊,經濟陷入衰退,阿根廷能源危機短期內有所緩解,但能源危機的根源仍未消除??紤]到各類能源項目建設的周期,3-8年內阿根廷能源危機將會繼續發生。
    三、阿根廷油氣市場的競爭格局
    阿根廷是拉美地區油氣產業開放度較高的國家,跨國石油公司壟斷著阿根廷的油氣產業。按照油氣區塊占有比重,國內一些大的石油公司幾乎都有外國石油公司控股或參股,主要的外資石油公司有雷普索爾—YPF、巴西國家石油公司、泛美能源公司、PLuSPETROL、PIONER、TEcPETROL、雪佛龍—SANJORGE、WINTERShAL、道達爾,等等。盡管阿根廷油氣下游領域已高度市場化,但雷普索爾—YPF在上游仍擁有絕對的支配地位。
    優質,油氣上游領域被高度壟斷。雷普索爾—YPF控制著阿根廷的石油勘探業務。在阿根廷從事油氣勘探的其他公司還有泛美能源公司、雪佛龍公司和巴西國家石油公司。就油氣開發而言,擁有鉆井最多的3家公司是雷普索爾—YPF、泛美能源公司和巴西國家石油公司。
    雷普索爾—YPF是阿根廷很大的油氣生產商,占原油總儲量的39、原油總產量的45。雷普索爾—YPF公司曾計劃在2005-2009年間用于對阿根廷油氣勘探開發的投資額為67億美元,因阿根廷對油氣產業投資激勵不足,投資計劃進展緩慢。由BP公司和布利達斯石油公司(BRIDAS)控股的泛美能源公司(PANAmERIcAENERGY)是阿根廷第二大原油生產商,占阿根廷原油總產量的17。目前,在阿根廷擁有13個油氣區塊和15個勘探區塊。2008年1月,泛美能源公司宣布,在阿根廷發現了石油儲量高達1億桶的油田,并計劃投資10億美元。對此,阿根廷政府延長了這家公司原來只有20年的勘探和開采期限。
    由于陸地勘探程度已很高,油氣勘探潛力有限,近年來阿根廷加大了對海洋油氣資源的勘探力度。2005年1月,ENARSA與巴西國家石油公司、雷普索爾—YPF公司和烏拉圭國家石油公司簽署了開發3個海上區塊的協議。目前,ENARSA公司與委內瑞拉、巴西、烏拉圭、智利、厄瓜多爾等國的國家石油公司合作,參與海上油田的勘探活動。盡管這家公司的資本和技術實力較弱,但在阿根廷油氣發展規劃中將成為政府推動油氣產業發展的新的平臺。
    第二,煉化能力完全被跨國石油公司所控制。目前,阿根廷共有10座煉油廠,主要由雷普索爾—YPF集團、埃索和殼牌控制。其中雷普索爾—YPF擁有3座煉油廠,占全國煉油能力的51.2,殼牌和??松梨诠痉謩e擁有1座煉油廠,其煉油能力分別占17.6和11.5。另外,巴西國家石油公司等3家公司擁有的5家煉油廠,占全國總煉油能力的17.7。
    第三,油氣管道網絡及油氣零售業務也被外國石油公司所控制。阿根廷擁有較完善的油氣管道運輸系統,絕大多數管線由南方天然氣運輸公司(TGS)和北方天然氣運輸公司(TGN)控制。
    TGS是南美地區目前很大的管道公司,巴西國家石油公司間接持股55.3,其余部分股權在市場上流通。這家公司輸送的天然氣占阿根廷天然氣消費總量的2/3。2004年能源危機以來,阿根廷暴露出來的一個主要問題是國內天然氣運輸能力不足,難以滿足國內對天然氣的消費需求。
    值得關注的是,巴西國家石油公司在阿根廷的油氣產業影響力不斷擴大。1993年,這家公司在阿根廷成立了子公司PETROBRASENERGíA。它在阿根廷設有近千家加油站,并通過購買阿根廷地方能源公司的股權,已擁有多個區塊權益,同時還從事阿根廷的發電業務。
    四、中國與阿根廷的油氣合作前景
    與秘魯、委內瑞拉、厄瓜多爾等國相比,阿根廷是與中國開展油氣合作較晚的拉美國家,且合作規模不大。2009年以來,中國國家石油公司開始尋求進入阿根廷油氣產業,阿根廷隨之成為中拉油氣合作格局中的又一個亮點。中石油和中海油于2009年7月收購雷普索爾—YPF公司在阿根廷的油氣資產的動向,引起了國際油氣市場的高度關注。2010年3月,中海油出資31億美元與阿根廷布利達斯石油公司合作,成立了合資公司,各持股份50,至此中阿油氣合作獲得重大突破。在克里斯蒂娜總統于2010年7月訪華時,兩國發布的共同聲明強調了加強能源領域合作的重要性及機遇。鑒于當前阿根廷油氣開發政策,值得探討以下中阿油氣合作的領域。
    優質,原油進口潛力不大。盡管中國從阿根廷時有原油進口,但進口量不大且不穩定。2003-2008年,中國累計從阿根廷進口原油580萬噸,年均進口96萬噸左右,其中2006-2007年的年進口量超過150萬噸??紤]到阿根廷石油已探明儲量和國內需求壓力,阿根廷難以成為中國在拉美地區原油進口的重點來源國。
    第二,以競標、并購等方式獲得油氣區塊權益,但應以阿根廷國有石油公司為重點合作對象。繼90年代油氣產業私有化浪潮,跨國油氣公司在阿根廷的上游業務居于壟斷地位。為應對能源危機,當前阿根廷以“加強政府對油氣產業發展主導權”的政策調整階段仍未結束,一方面,為增加油氣探明戰略儲備,擴大油氣勘探招標力度;另一方面,借助油氣價格凍結和提高出口關稅等措施,發揮國有石油公司的平臺作用,對跨國公司的經營活動形成了排擠。
    為此,一些跨國油氣公司或私有公司受國際金融危機影響以及對阿根廷油氣政策變化的擔憂,開始調整在阿根廷的油氣資產結構。例如,BP公司于2010年7月傳出了出售其在阿根廷的部分油氣資產的信息。因此,中國石油公司若要在阿根廷獲得區塊權益,不僅要積極參與阿根廷的油氣區塊勘探開發招標,而且并購跨國油氣公司的資產也是重要渠道,但應充分評估油氣資產的質量風險,且在合作伙伴上,應選擇阿根廷國有石油公司為主要的合作對象,可以規避對方政策調整的政治風險。
    第三,以技術服務為突破口,參與阿根廷油氣的勘探、管道建設等項目。盡管阿根廷政府試圖在油氣產業發展方面起主導作用,但其國有石油公司受到了資本實力和技術水平的制約,由于中國石油公司在技術和成本上的競爭力,技術服務可成為深化中阿油氣合作的主要方式。例如,2007年9月,中石化公司和中國冶金集團曾參與競標阿根廷東北部天然氣管道項目;2010年5月,中石化江漢油田鉆井公司采用日費制模式在阿根廷成功獲得鉆井服務合同。這種技術服務合同模式不僅可降低中國油氣公司的投資風險,而且也有助于深入了解阿根廷油氣產業環境和低風險的合作磨合。同時,鑒于阿根廷油氣項目融資困難的背景,可嘗試利用中國與阿根廷的貨幣互換協議,以貸款融資帶動油氣技術裝備的出口。
    中阿油氣合作尚處于起步階段,合作空間較廣闊。就合作領域而言,合作重點可放在油氣勘探服務、油氣管線建設、油氣技術裝備出口、廢棄油田的再開發,等等。與此同時,中國石油公司可在適當時機并購一些跨國油氣公司在阿根廷的油氣資產,其戰略價值在于以此為跳板,擴大進入拉美地區油氣市場的能力。但是,中阿油氣合作也存在一定風險性,這是由阿根廷的政治特點決定的。阿根廷油氣政策不穩定,搖擺性較強,增加了合作的不確定性。
    因地方政府、黨派政治的卷入,阿根廷油氣政策已被“政治化”,油氣合作的政治風險較大。就資源潛力看,阿根廷的油氣儲量并不豐腴,也對合作構成了制約。此外,尤其合作中的勞工問題、環境保護條款等也不容忽視。
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2020年07月07日

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